Passend onderwijs : hogere leeropbrengst of blackbox van 2.4 miljard !!??
Passend onderwijs in Nederland is een blackbox: we geven 2.4 miljard uit, maar weten eigenlijk niet wat het oplevert. De Algemene Rekenkamer heeft de praktijk van het in augustus 2014 ingevoerde ‘passend onderwijs’ onderzocht. Doel van de wet, waarmee € 2,4 miljard per jaar is gemoeid, is extra ondersteuning bieden aan leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs, bijvoorbeeld omdat ze zich heel moeilijk kunnen concentreren, agressief zijn of een lichamelijke beperking hebben. Ook zou de wet meer zicht moeten geven in de effectiviteit van de bestede middelen. Dat zicht is niet verbeterd. In de reactie van OCW wordt gesteld dat het dashboard Passend onderwijs dit zicht zal oplossen. Eens kijken wat er aan de hand is?? Of is passend onderwijs simpelweg een slecht politiek-bestuurlijk construct en komen we daar nu pas achter?
Hoewel de Tweede Kamer bij de invoering van passend onderwijs in een motie (motie Duisenberg) vroeg om meer zicht op de besteding en het aantal leerlingen met ondersteuningsbehoefte, is niet duidelijk hoeveel kinderen in het reguliere onderwijs behoefte hebben aan extra ondersteuning. Het register waarin wordt bijgehouden of kinderen die extra steun daadwerkelijk krijgen is onbetrouwbaar. Omdat het ministerie geen duidelijke eisen stelt aan de verantwoording door scholen van het geld voor passend onderwijs, is niet inzichtelijk wat ermee gedaan en bereikt is. In 2013 concludeerde de Rekenkamer al dat aan de invoering van passend onderwijs risico’s zijn verbonden, omdat financiële en personele voorwaarden bij schoolbesturen niet ideaal waren.
In het primair en voortgezet onderwijs is een belangrijke rol weggelegd voor samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Daarin werken schoolbesturen samen aan de realisatie van een dekkend ondersteuningsaanbod voor leerlingen. Samenwerkingsverbanden moeten zich verantwoorden over de besteding van ondersteunings- middelen, inclusief de middelen die ze doorbetalen aan schoolbesturen en ook de financiële middelen voor het (voortgezet) speciaal onderwijs. Uit de verantwoordingsstukken van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en schoolbesturen valt over de besteding weinig informatie te halen. Bovendien zijn er indicaties dat de wel beschikbare informatie van onvoldoende kwaliteit is.
Meer en meer passend onderwijs ?
Een van de verklaringen voor de relatief grote omvang van het passend onderwijs in Nederland verwijst naar een dynamiek tussen: grote en groeiende verschillen tussen leerlingen; het onvermogen van leraren in het reguliere onderwijs om effectief met die verschillen om te gaan (push); en de aanwezigheid van een legitiem alternatief (pull). Die dynamiek ziet er op het micro-niveau van de klas ongeveer als volgt uit. Als de variëteit aan prestaties van leerlingen binnen de klas groter is dan wat de leraar kan behappen, komt de leerling die de meeste aandacht vraagt op de nominatie voor doorverwijzing naar het speciaal onderwijs. Het doorverwijzen van deze leerling is aantrekkelijk omdat het de leraar en de school in het reguliere onderwijs een homogenere en beter presterende klas oplevert. Waarna logischerwijs een andere leerling binnen de klas relatief de meeste aandacht vraagt. En zo voorts. Gegeven deze dynamiek gaat het niet zozeer om kenmerken van leerlingen in absolute zin, maar om kenmerken van leerlingen in relatieve zin namelijk in vergelijking met andere leerlingen binnen dezelfde klas. Deze dynamiek op het micro-niveau van de klas zou ook verklaren waarom aanzienlijke groepen leerlingen in het speciaal onderwijs in absolute zin beter presteren dan groepen leerlingen in het reguliere onderwijs. De tweede verklaring is de ‘paradox van de regelgeving’. Terwijl de communicatieve sturing van de overheid gericht is op de wens meer leerlingen langer in het reguliere onderwijs te houden en het reguliere onderwijs daarop aan te passen, bevat de financiële sturing juist prikkels om kinderen te verwijzen.
Meer transparantie door horizontale verantwoording niet uitgekomen
Vooral horizontale verantwoording zou naar verwachting zorgen voor meer transparantie. Die verwachting is niet uitgekomen. Het intern toezicht in de meeste samenwerkingsverbanden is niet onafhankelijk: zowel in het bestuur als in het interne toezicht zijn vooral schoolbesturen vertegenwoordigd. Ook is het de vraag of de ondersteuningsplanraden – de medezeggenschap binnen samenwerkingsverbanden – voldoende tegenwicht kunnen bieden. De horizontale verantwoording in de vorm van landelijke benchmarkwebsites staat nog in de kinderschoenen. Bureaucreatie wordt het motto als we niet oppassen.
De interne checks and balances in de samenwerkingsverbanden zijn al met al zwak ontwikkeld. Dat leidt ertoe dat schoolbesturen het instellingsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de leerling die extra ondersteuning nodig heeft. De gezamenlijke opdracht van schoolbesturen als deelnemers aan het samenwerkingsverband is, om te zorgen voor extra ondersteuning van leerlingen die dat nodig hebben. Door de zwak ontwikkelde interne checks and balances kan die gezamenlijke opdracht ondersneeuwen onder de belangen van individuele schoolbesturen in het samenwerkingsverband.
Gebrekkig zicht op hoeveel leerlingen extra ondersteuning nodig hebben en krijgen
De Tweede Kamer had uitdrukkelijk gevraagd om inzicht in het aantal leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte. Het zogenoemde ‘zorgvinkje’ – de registratie in het Basisregister Onderwijs (BRON) van ontwikkelingsperspectieven voor leerlingen die extra ondersteuning krijgen – biedt dit inzicht onvoldoende en is onbetrouwbaar.
Door gebrekkig inzicht komen ongewenste ontwikkelingen mogelijk niet aan het licht
Het is belangrijk dat er op het niveau van afzonderlijke samenwerkingsverbanden meer inzicht komt in de wijze waarop zij hun financiële middelen aan besteden en welke resultaten zij daarmee bereiken. Er zijn namelijk signalen dat de leerlingenondersteuning nog niet overal goed loopt. Samenwerkingsverbanden en schoolbesturen hebben soms te maken met een stapeling van financiële problemen die het voor hen lastig maakt om passend onderwijs goed vorm te geven. Een ervan is de herverdeling van financiële middelen voor zware ondersteuning, die voor ongeveer de helft van de samenwerkingsverbanden negatief uitpakt (‘negatieve verevening’). Een ander is het dalend budget door afnemende leerlingenaantallen. De stapeling van financiële problemen bij samenwerkingsverbanden kan het risico met zich meebrengen dat zij in strijd met de doelstellingen van passend onderwijs handelen door bij besluiten over de extra ondersteuning aan leerlingen, financiële overwegingen zwaar te laten meewegen.
Zicht op (deze) onderwijsinvesteringen (kan) niet beter
De bewindspersonen van Onderwijs hebben in mei 2016 in een brief aan de Tweede Kamer geschetst hoe binnen de lumpsumsystematiek toch beter zicht kan worden verkregen op de resultaten van onderwijsinvesteringen. Zij wezen erop dat beter benutten van beschikbare onderwijsdata, verstevigen van het horizontaal toezicht en verbeteren van de afspraken over hoe het onderwijsveld verantwoording aflegt, daar kansen toe bieden. Desondanks concluderen wij dat het nu niet mogelijk is om inzicht te krijgen in de resultaten van de investeringen in passend onderwijs. Dit komt doordat data over leerlingenondersteuning verslechterd zijn, het horizontaal toezicht nog in de kinderschoenen staat en de verantwoording over passend onderwijs nog onvoldoende functioneert. Verder alles OK?! Door welke ‘passend-onderwijs-deur’ komt u binnen?
De minister spreekt in haar reactie de verwachting uit dat het dashboard passend onderwijs zal leiden tot meer transparantie en betere verantwoording. De Rekenkamer deelt die verwachting niet, omdat alleen samenwerkingsverbanden en schoolbesturen het dashboard kunnen raadplegen. Niet de vele belanghebbenden rondom die instellingen, zoals ouders, leerlingen of gemeenten. Inherent aan verantwoording door besturen is immers dat het naar buiten gericht moet zijn en dat is het dashboard passend onderwijs.
De maatschappelijke wens is het realiseren van een hogere leeropbrengst. Een van de manieren is de introductie van passend onderwijs. Het lijkt erop dat zicht op het ingewikkelde bestuurlijk systeem en de instrumenten hierachter niet het beoogde effect hebben in de zin van “meer passend onderwijs voor velen”. Dat een dashboard over het passend onderwijs ergens in de buurt van 2018 pas voor het eerst resultaten zichtbaar maakt, alleen voor insiders, doet het ergste vermoeden. Dat is overigens niet alleen een kwestie van samenhang doelen-taken-middelen. Passend onderwijs past minder in de praktijk dan de politiek ons wilde doen geloven.
De samenwerkingsverbanden zouden inzichtelijk moeten maken waar het geld aan is besteed en tot welke resultaten voor de leerlingen dit heeft geleid. Deze informatie moet voor alle partijen (leerlingen, ouders, leraren, schoolbesturen) openbaar zijn: dat versterkt de checks and balances. Standaardisatie en uniformering zouden daarbij bijdragen aan het inzichtelijk maken waar op effectieve en doelmatige wijze resultaten worden behaald. Los daarvan kunnen we ons afvragen of de Tweede Kamer wel voldoende heeft nagedacht bij het ‘afstempelen’ van deze wet. Impliciet wordt door middel van de samenwerkingsverbanden een extra soort bestuurslaag geïnitieerd. Tja en de praktijk leert dat indirectheid niet leidt tot transparantie of openheid. Een extra bestuurslaag erbij is immers niet opgelost met een dashboard of een verantwoordingsanalyse. Passend onderwijs richt zich op het verbeteren van de mogelijkheden voor kinderen en een extra bestuurslaag erbij teveel op de financiële verantwoording. Dat wringt. En het gaat er immers om samen goede resultaten de boeken. Daar is iedereen bij gebaat. Het lijkt erop dat scholen met de constructie van de samenwerkingsverbanden door de politiek in een verkeerd vaarwater zijn terechtgekomen. Je doet het nooit goed, ongeacht de inspanningen en resultaten. De Rekenkamer signaleerde dit probleem eigenlijk al in 2013. Een (niet openbaar) dashboard in 2018 zal daar niets aan veranderen.
Info :
Wilt u sneller resultaat boeken met passend onderwijs en ook uw leeropbrengsten versneld zichtbaar maken?
Neem contact op met Focused Learning BV, Jan Engberts
Bronnen
1. https://www.passendonderwijs.nl
2. Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, (2016), Kamerstuk 34475 VIII, nr 2
3. Passend onderwijs – passend beleid, Noordergraaf – Waslander c.s. 2011
4. Reader bestuursverslag samenwerkingsverbanden, 2017 http://steunpuntpassendonderwijs-vo.nl/wp-content/uploads/2016/07/Reader-bestuursverslag-def.pdf
